【案情簡介】

　　2018年9月，某市食品藥品監管局執法人員在送達不合格產品檢驗報告時，發現位于開發區管轄范圍內的被抽檢者屬于食品小經營店。根據《某某省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》（以下簡稱“三小條例”）規定，食品小經營店的違法行為由縣級食品監管部門查處。該局遂決定將不合格檢驗報告的核查處置工作移交開發區食藥監局辦理，但其負責人以無權限查辦案件為由拒絕接收案件。

　　【意見分歧】

　　本案爭議的焦點在于，開發區食藥監管部門是否有權適用“三小條例”對“三小”的違法行為進行處罰，即開發區食藥監管部門是否具有行政執法主體資格。

　　第一種觀點認為，開發區食藥監局作為縣級食品監管部門，具有對轄區內的食品小經營店的違法行為進行查辦的職能和權限，具有行政執法主體資格。

　　第二種觀點認為開發區管委會不是法定的縣級人民政府，開發區食藥監局也不是政府組成部門，不具有行政執法主體資格。

　　【案件評析】

　　目前，我國各類型、各層級的開發區數量眾多、分布廣泛，而全國層面又沒有制定一部統一的開發區管理法律規范，導致開發區管理機構的行政主體資格爭議很大。2018年2月8日正式實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）第二十一條對開發區管理機構被告主體資格開宗明義式的規定，有效地回應了當前我國各類開發區管理機構參與行政訴訟的資格問題，亦明確了其行政執法主體資格問題。

　　《司法解釋》第二十一條規定，當事人對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發區管理機構為被告；對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發區管理機構為被告；開發區管理機構沒有行政主體資格的，以設立該機構的地方人民政府為被告。

　　綜上，對于開發區行政執法主體資格問題，應當結合實際情況，具體問題具體分析。經國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構及其所屬職能部門，能夠以自己名義在職權范圍內作出行政行為，有獨立承擔法律責任的能力，應當認定其具有行政執法主體的資格。對于省級以下的開發區管理機構，該條司法解釋原則上不賦予其行政訴訟的被告主體資格，除非有專門的法規、規章賦予其法定職權。而對于省級以下開發區管理機構所屬的職能部門，司法解釋一律不賦予其訴訟主體資格。如果開發區管理機構也不具有行政主體資格的，就只能以設立開發區管理機構的地方人民政府為被告。實踐中，有的區、縣政府成立的所謂“開發區管委會”，一般認為不具有行政執法主體資格。

　　具體到本案來說，開發區食藥監管部門是否具有行政執法主體資格，關鍵是看開發區管理機構是否由國務院或省級人民政府批準設立。如果是由國務院或省級人民政府批準設立，則開發區食藥監管部門作為開發區管理機構的職能部門，是具有行政執法主體資格的。如果開發區管理機構是由省級以下人民政府設立的，無論其是否具有行政主體資格，其所屬的開發區食藥監管部門均無行政執法主體資格。