發布單位	海南省人民政府 海南省人民政府	發布文號	瓊府〔2017〕19號
發布日期	2017-02-22	生效日期	2017-02-22
有效性狀態		廢止日期	暫無
屬性	其他	專業屬性	其他
備注	http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/zfwj/szfwj/201703/t20170302_2245747.html

各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

　　現將《關于深化行政執法體制改革推進市縣綜合行政執法的指導意見》印發給你們，請認真貫徹執行。

海南省人民政府

2017年2月22日

　關于深化行政執法體制改革推進市縣綜合行政執法的指導意見

　　為進一步整合優化行政執法資源，在總結我省綜合行政執法試點工作基礎上，探索創立“多規合一”框架下的綜合行政執法體制，現就深化行政執法體制改革，推進市縣綜合行政執法提出如下意見：

　　一、總體要求

　?。ㄒ唬┲笇枷?。以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，貫徹落實省委六屆五次、七次、八次、九次全會精神，圍繞全面建設法治海南戰略部署，以推動行政執法重心下移，規范執法主體，優化執法資源為主要內容，全面推進綜合行政執法，著力構建權責統一、權威高效的行政執法體制，提升政府治理能力，為海南實現科學發展、綠色崛起提供體制機制保障。

　　（二）基本原則。堅持屬地管理，權責統一。理順行政執法層級關系，減少執法層次，省級部門一般不承擔具體執法任務，主要負責制定執法標準、執法監督，組織查處重大案件，協調跨區域執法，不再新設具有獨立法人資格的執法隊伍，執法權逐步下沉基層，實行屬地管理。市縣政府主要負責具體執法工作，強化綜合行政執法管理職能。實行綜合行政執法體制后，監管主體責任由市縣政府承擔，日常監管職責由綜合行政執法部門、行業主管部門共同負責。

　　堅持因地制宜、分類施策。從實際出發找準改革方向，處理好頂層設計與鼓勵基層探索創新的關系，處理好城鄉區別對待的關系，處理好各領域特殊性和普遍性的關系，增強改革針對性和實用性。

　　堅持科學設置、精簡高效。綜合行政執法體制改革立足不增加編制，不突破機構限額，按照精簡、統一、效能原則，整合優化行政執法資源，科學設置綜合執法機構，立足管好城鎮，逐步覆蓋村居，構建城鄉統籌的執法體系。

　　堅持統籌協調、積極穩妥。將綜合行政執法工作與政府職能轉變和機構改革、“多規合一”改革試點、事業單位分類改革有機結合起來，既要積極推進、又要扎實穩妥。

　?。ㄈ┤蝿漳繕?。到2017年年底，各市縣建立適應“多規合一”、城市管理以及其他重點領域監管要求的綜合行政執法體制，構建科學完備的綜合配套機制，實現綜合行政執法機構和政府職能部門職責邊界清晰，行政執法體系集約高效、運作協調、規范有序的目標。

　　二、分類推進綜合行政執法

　　適應“多規合一”改革試點需要，從加強重點領域和關鍵環節監管實際出發，分類推進跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法、領域內綜合行政執法，建立陸地、海洋統籌銜接的綜合行政執法體系。

　?。ㄒ唬┛珙I域綜合行政執法。圍繞“多規合一”管控和城市管理，相對集中專業要求適宜，在基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復執法問題較為突出的行政處罰職權，納入市縣跨領域綜合行政執法范圍。

　　在“多規合一”管控方面，落實《海南省總體規劃（空間類2015—2030）》關于加強各類生態空間和開發空間管控的要求，市縣政府各職能部門管控主體功能區規劃、生態保護紅線規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃、林地保護和利用規劃涉及的行政處罰權集中到市縣跨領域綜合行政執法部門，主要包括：

　　1.國土部門對非法轉讓、占用使用、破壞土地資源，違法勘查、開采、破壞、轉讓礦產資源等國土資源違法行為的行政處罰權；

　　2.住房城鄉建設部門對城鄉違法建設，以及開發建設活動違法侵占、破壞風景名勝、歷史文化空間資源的行政處罰權；

　　3.林業部門對違法使用林地、濕地、盜伐濫伐毀壞林木（包括海防林）、違法使用野外用火等破壞林地保護空間的行政處罰權（限自然保護區、森林公園以外的區域行使）；

　　4.水務部門對違法侵占、破壞江河、湖泊、水庫、水土保持等空間的處罰權，以及對違法取用地表水、地下水、地熱水、礦泉水，河道非法采砂等的行政處罰權；

　　5.水務、生態環境保護部門對在飲用水源地非法設置、改建排污口，非法進行項目建設、生產生活等破壞、污染飲用水源地保護空間的行政處罰權；

　　6.生態環境保護部門對非法設置固體廢棄物傾倒、堆放、儲存場所、設施，侵占、破壞、污染土地、林地、農田、江河湖泊、風景名勝區等空間資源的行政處罰權。

　　7.住房城鄉建設、交通運輸等部門對侵占、破壞城市綠地空間、城市道路交通設施空間、市政設施空間、城市地下空間，以及燃氣、電力、通訊、公路等基礎設施空間廊道的行政處罰權。

　　在城市管理方面，落實《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發﹝2015﹞37號）的部署，相對集中以下處罰權到市縣跨領域綜合行政執法部門，主要包括：

　　1.住房城鄉建設、水務、園林、林業部門對妨害城鎮園林綠化、名木古樹、市政公用設施（含城鄉供水、排水設施設備）等市政管理的行政處罰權；

　　2.住房城鄉建設、交通運輸部門對妨害道路、公路、橋梁等城鎮交通管理的行政處罰權；

　　3.住房城鄉建設部門對妨害城鎮市容環境衛生的行政處罰權，生態環境保護部門對社會生活噪聲、建筑施工裝修噪聲、建筑施工揚塵、餐飲服務業油煙、露天燒烤、城市焚燒瀝青塑料垃圾、焚燒秸稈落葉、燃放煙花爆竹、存放煤炭煤渣煤灰砂石灰土、銷售煤炭水泥石灰、運輸裝卸等煙塵和惡臭污染的行政處罰權；

　　4.生態環境保護部門對非法向城市水體排放、傾倒工業廢渣等污染物，在城市道路、臨街公共場所從事車輛維修、清洗，以及規?；韵虑菪箴B殖污染環境的行政處罰權；

　　5.工商部門對戶外公共場所無照經營、違規設置戶外廣告的行政處罰權；

　　6.食品藥品監管部門對戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經營，及違法回收販賣藥品等的行政處罰權。

　?。ǘ┖Ｑ缶C合行政執法。落實《海南省總體規劃（空間類2015-2030）》關于加強海域海洋功能區規劃管理，保護重要海洋生態資源的要求，彌補有關部門因缺乏海洋執法裝備而出現的監管空白，在海洋與漁業領域現有全部行政處罰權的基礎上，集中下列涉海處罰事項至省、沿海市縣海洋與漁業部門：

　　1.國土部門對非法占用、破壞土地資源（限無人島內行使），非法勘探、開采、破壞海洋礦產資源涉及的行政處罰權；

　　2.旅游部門對非法開展海上觀光旅游涉及的行政處罰權。

　　文體、交通運輸、生態環境保護等部門的涉海行政處罰權，及水務部門對非法向外省出售河砂的行政處罰權，先開展聯合執法，待條件成熟后再分類予以整合。

　　三沙市適當擴大海洋綜合行政執法范圍，可集中以下十個方面法律、法規、規章設定的處罰職權：涉海規劃、涉海工程建設、涉海生態環境保護、涉海文體旅游（含文物保護）、涉海國土資源、涉海安全生產、港航運輸、漁業漁政、灘涂圍墾、海域海島管理。其他陸地方面的行政處罰權，也集中至綜合行政執法部門行使，探索海陸統籌的綜合行政執法。

　　（三）領域內綜合行政執法。除納入跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法的執法事項外，鼓勵各市縣整合其他職能、執法內容、執法方式相近的執法資源，實行領域內綜合行政執法。其中：文化、衛生計生、商務領域內綜合行政執法分別按照中《央辦公廳國務院辦公廳關于進一步深化文化市場綜合行政執法改革的意見》（中辦發﹝2016﹞20號），國家衛生計生委、中央編辦等6部委辦局《關于進一步加強衛生計生綜合監督行政執法工作的意見》（國衛監督發﹝2015﹞91號），《商務部 中央編辦關于商務綜合行政執法體制改革試點工作的指導意見》（商秩發﹝2015﹞499號）部署執行；旅游、住房城鄉建設、交通運輸、農業、林業、水務等領域開展領域內綜合行政執法事宜，由省業務主管部門會商省編辦、省法制辦提出方案，報請省政府同意后實施。

　?。ㄋ模﹪栏駥嵭心夸浌芾怼Ｊ【庌k、省海洋與漁業廳、省法制辦會商省國土資源廳、省住房城鄉建設廳、省交通運輸廳、省水務廳、省林業廳、省生態環境保護廳、省工商局、省食品藥品監管局等相關部門，研究梳理上述劃定范圍對應的具體行政處罰權，于本意見印發后1個月內編制《市縣跨領域綜合行政執法基本目錄》《海洋綜合行政執法基本目錄》，報請省政府同意后下發市縣政府，作為市縣跨領域綜合行政執法、海洋綜合執法基本范圍。目錄實行動態管理，市縣政府、省級相關業務主管部門可根據實際情況，提出目錄調整建議，由省編辦會商省法制辦提出意見，報省政府同意后調整。

　　相對統一綜合行政執法范圍的同時，兼顧好各市縣的實際需要。海口市、三亞市、儋州市相應提高要求，可適當集中基本目錄范圍以外的事項，納入跨領域綜合執法；其他市縣對執法力量相對薄弱、專業要求適宜，但不在基本目錄范圍內的處罰權，經會商省級業務主管部門同意后，可納入跨領域綜合行政執法范圍。各市縣政府應就此類處罰權編制目錄，并報省級業務主管部門備案。垂管部門保留的基本目錄外的行政執法職權原則上不納入綜合行政執法范圍，通過加強聯合執法理順關系。

　　跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法集中行政處罰權的同時，履行相應的行政檢查權、強制措施權，但涉及吊銷執照、許可證、停產停業等資格資質的處罰事項，及追繳賠償、代履行等非行政處罰事項仍由審批或主管部門決定。涉及國家安全、限制人身自由的行政處罰職權，不列入綜合行政執法范圍，行政強制執行權依照法律規定執行。

　　三、加強綜合行政執法機構和隊伍建設

　　各市縣政府根據劃定的綜合行政執法范圍，按照精簡、統一、效能原則，整合行政執法職責和機構，保持行政執法力量相對穩定，確保一線執法需要。省、市縣相關部門劃轉行政處罰職權的同時，相應劃轉編制，加強綜合行政執法工作。綜合行政執法體制改革立足不增加執法隊伍數量，不新增人員編制。確需增編的，在市縣編制總額內調劑解決。

　　（一）組建跨領域綜合行政執法部門。各市縣政府組建綜合行政執法部門，作為市縣政府工作部門，承擔跨領域綜合行政執法工作，歸口省住房城鄉建設廳業務指導。新組建或調整的市縣綜合行政執法部門，不得突破中央和省規定的政府機構限額，機構限額已滿的市縣，按照建一撤一的辦法設置，其內設機構實行綜合設置，可下轄若干直屬執法隊伍負責日常執法工作。市縣綜合行政執法部門按照相對集中、重心下移、城鄉覆蓋的原則，根據轄區面積、人口和執法任務量等因素，在鄉鎮（街道）、開發區（園區）設置派駐執法機構，并加強對各派駐機構的日常管理，定期開展效能評估，合理調配人員力量，確保隊伍相對穩定。

　　市縣綜合行政執法部門依法獨立行使有關行政執法職權，并承擔相應法律責任。行政處罰職權劃轉市縣綜合行政執法部門后，相關職能部門（包括法律法規授權組織）不再行使已劃轉的行政處罰職權；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。已立案但未做出處罰決定的，按照有關規定移交綜合行政執法部門依法做出決定。

　　（二）建立海洋綜合行政執法機構。全省海洋綜合行政執法工作歸口省海洋與漁業廳業務指導。各沿海市縣政府整合涉海行政執法力量，建立海洋綜合行政執法局，在市縣海洋與漁業局掛牌，負責海洋綜合行政執法工作。省海洋與漁業廳要根據各沿海市縣海洋執法裝備水平和執法人員總體素質等因素，統籌協調好執法工作，防止出現監管空白。

　　實行海洋綜合行政執法后，相關職能部門（包括法律法規授權組織）不再行使已劃轉的行政處罰職權；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。已立案但未作出處罰決定的，按照有關規定移交海洋綜合行政執法部門依法作出決定。

　　（三）整合領域內執法隊伍。實行領域內綜合行政執法的，要整合相關執法隊伍。領域內多支執法隊伍整合為一支，由行業主管部門管理。領域內沒有執法機構，確需設立執法隊伍的，應當從嚴從緊控制。

　　按本指導意見開展職責整合后，執法任務大幅減少、執法功能明顯弱化的，執法隊伍原則上予以整合或撤銷，相關執法職責轉由業務主管部門或跨領域綜合行政執法部門承擔。各市縣要以實行綜合行政執法體制改革為契機，減少執法隊伍種類，不斷優化職責、機構配置，解決多頭執法、力量分散問題，提高行政執法效率。

　?。ㄋ模┘訌妶谭犖榻ㄔO。建立健全執法隊伍管理制度，注重選拔政治素質好、業務能力強、作風過硬、善于開展群眾工作的干部充實到綜合行政執法部門，推動綜合行政執法部門與業務主管部門領導和業務骨干雙向交流任職。加強執法人員綜合業務培訓，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，省住房城鄉建設廳、省海洋與漁業廳、省法制辦在省綜合行政執法工作聯席會議制度框架內，會同各相關業務主管部門通過開展聯合培訓、聯合檢查、聯合業務指導等方式，加強對市縣行政職能部門和綜合行政執法部門的指導。適時統一全省綜合行政執法人員制式服裝和標志標識，推進規范化管理，樹立綜合行政執法部門良好形象。

　　在建立健全行政執法協管人員招聘、管理、獎懲、退出等制度的前提下，城市管理行政執法任務較重的市縣可適當配置行政執法協管人員。從嚴核定協管人員員額，定期評估清理，逐年遞減人員規模。嚴格規范管理協管人員，協管人員只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、勸阻違法行為等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作。

　　四、建立配套工作機制

　　建立科學高效的綜合配套機制是推進綜合行政執法體制改革的重要環節，各市縣政府采取有效措施，省直各相關部門加強指導，用完備的綜合配套機制驅動綜合行政執法體制改革，提高改革的疊加效應。

　?。ㄒ唬┙⒔y籌領導機制。省、市縣政府建立綜合行政執法工作聯席會議制度，統籌推進綜合行政執法體制改革有關重大決策部署，協調解決改革中面臨的體制機制問題。其中：機構編制部門具體負責綜合行政執法體制機制改革；住房城鄉建設部門、海洋與漁業部門分別負責擬定跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法法規、政策和規范性文件，監督指導綜合行政執法工作；法制部門負責綜合行政執法部門人員培訓、行政執法資格考試認證，開展執法監督；各成員單位在各自權責范圍內開展監督指導，處理好有關綜合執法行政復議、行政訴訟應訴等工作。

　　綜合行政執法體制改革期間，聯席會議辦公室設在機構編制部門，機構編制部門負責人兼任辦公室主任；體制改革任務基本完成后，調整至住房城鄉建設部門，由住房城鄉建設、海洋與漁業部門負責人兼任主任。省、市縣綜合行政執法工作聯席會議建立定期或不定期會商制度，協調解決改革中面臨的突出矛盾，評估綜合行政執法體制改革情況，總結推廣有關經驗。

　?。ǘ┚幹茩嘭熐鍐?。結合權責清單編制工作，合理劃分業務主管部門與綜合行政執法部門的職責權限，以清單形式逐項劃定雙方職責邊界，厘清源頭監管、后續監管、末端執法的界限，明確監管責任。同時，向社會公布綜合行政執法主體名稱、職責權限、執法依據、執法程序、行政救濟途徑，推進陽光執法。

　?。ㄈ┙f調配合機制。重點在跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法建立完善協調配合機制。省相關業務部門在編制《市縣跨領域綜合行政執法基本目錄》《海洋綜合行政執法基本目錄》的同時，就各領域劃轉的處罰職權同步起草行政執法協調配合實施意見，明確跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法部門與各相關業務部門在工作會商、信息共享、聯動協作，及跨區域聯合執法等方面的總體要求、基本原則和具體措施，作為基本目錄的附件，經省政府同意后一并下發。各市縣結合自身實際，研究提出具體的落實方案或意見。

　　省海洋與漁業廳就省、市縣海洋綜合行政執法與文體、交通運輸、生態環境保護部門，及海事、海警、邊防、海關等中央垂直管理的涉海執法單位建立常態化聯合執法機制提出具體意見。

　　省、市縣規劃委員會成立后，系統總結評估各市縣經驗做法，就規劃管控督察與跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法建立協調配合機制提出具體意見。

　　各市縣公安機關與綜合行政執法部門建立緊密的聯動機制，防止并快速處置妨礙行政執法行為。建立綜合行政執法部門與司法機關信息共享、案件移送機制，實現行政執法與刑事司法無縫對接。

　?。ㄋ模┙⒈O督指導機制。各市縣政府制定綜合行政執法責任追究辦法，明確綜合行政執法責任追究的情形、方式、程序以及其他監督保障措施，建立與綜合行政執法相配套的考核評議、評查機制，暢通監督管理渠道，保證和監督行政執法人員依法履職。省、市縣業務主管部門進一步完善工作制度，加強對綜合行政執法部門的監督，及時對市縣綜合行政執法部門的錯誤行為提出糾正意見，省級業務主管部門可依法撤銷市縣綜合行政執法部門的錯誤決定。推動市縣綜合行政執法納入省級人大執法監督檢查的專項內容，最大限度防止和糾正行政不作為，杜絕不認真作為和亂作為。

　?。ㄎ澹┘訌娍萍贾?。依托“多規合一”綜合信息管理平臺，逐步實現政府職能部門和綜合行政執法機構之間實時共享相關業務信息，統一歸集、交換和共享行政審批和行政執法監管信息，提升綜合行政執法數字化、網絡化、智能化水平。各市縣政府根據“多規合一”管控、城市管理、重點領域和關鍵環節的監管需求，配齊配強執法裝備，對需要配備海洋執法裝備的市縣，省財政應予以必要保障，切實提高執法科技含量。推進檢驗檢測行業體制改革，做強檢驗檢測機構，優化行政執法與檢驗檢測工作的銜接機制，為提高執法質量提供有力保障和支撐。

　　五、組織實施

　?。ㄒ唬┘訌娊M織領導。各市縣政府要高度重視綜合行政執法體制改革工作，將其列為當前及今后一段時期的重要工作，建立健全工作機制，明確時間表、路線圖，切實將有關工作落到實處。本指導意見下發前已開展綜合行政執法試點的市縣，要按本意見精神進一步完善和規范相關工作，做好協調銜接，保證改革工作的連續性；未開展綜合行政執法的市縣，進一步加強調研，系統總結有關市縣的經驗做法，按本意見精神做好改革的總體設計，確保2017年年底前完成相關改革任務。

　?。ǘ┟鞔_工作責任。各市縣政府按本意見要求，研究制定綜合行政執法實施方案，以及相關的配套機制，主要包括以下方面：1.市縣政府綜合行政執法實施方案；2.市縣政府跨領域綜合行政執法部門、海洋綜合行政執法機構權責清單（目錄）；3.市縣政府跨領域綜合行政執法、海洋綜合行政執法協調配合方案；4.市縣政府綜合行政執法責任追究辦法；5.其他必要的配套制度。

　　市縣政府綜合行政執法實施方案報請省政府研究同意后實施，其他各項配套文件由省編辦、省法制辦組織相關業務主管部門審核，省編辦、省法制辦聯合批復后實施。

　　（三）嚴肅工作紀律。嚴格實行罰繳分離、收支兩條線制度，行政執法罰沒收入全額上繳財政，行政執法經費由財政予以保障。嚴格執行機構編制、組織人事和財務工作紀律，特別在職責劃轉、機構和人員編制整合過程中，應按有關規定處理好人財物的劃轉、移交工作，做好文件案卷等重要資料的交接，保持執法工作的連續性和穩定性。省直各部門要從大局出發，全力支持、配合綜合行政執法工作，不得以任何形式違規干預各市縣綜合執法機構編制問題。各市縣要進一步嚴肅機構編制工作紀律，不得違規增設機構、增加編制、增配領導職數。