近日，廣東“假鹽”系列公益訴訟結案，法院判令被告承擔違法銷售價款10倍的懲罰性賠償——超過140萬元。這是消協組織關于公益訴訟的賠償性請求首次獲得法院支持。
廣東假鹽系列公益訴訟始于2017年。2017年10月，廣東省消委會向廣州市中級人民法院提起四宗消費民事公益訴訟。經調查，彭某勝等7人將違規生產的非碘鹽冒充碘鹽銷售，廣東省消委會請求判令被告承擔違法銷售價款10倍的懲罰性賠償金1480243.4元。
今年10月，四案迎來收尾：合共判懲罰性賠償金額131.4萬余元（抵扣刑事罰金16.6萬余元）。
廣東假鹽案是首例獲得“懲罰性賠償”的消費公益訴訟，意味著消費公益訴訟迎來制度創新。此前，消協提起的公益訴訟多以違法經營者整改、賠禮道歉告終，從未涉及經濟賠償。此次勝訴因此被評價為“推動我國公益訴訟進入高級階段”。
不過，自2014年新消法賦予消協公益訴訟主體資格以來，各地消協4年來僅提起14起公益訴訟，探索之路走得并不輕松，在克服資金匱乏、取證障礙、推動制度創新方面仍前路漫漫。
消費公益訴訟獲賠難
2014年3月15日，全國人大修訂后的《消費者權益保護法》正式實施，這一被外界稱作“新消法”的新版法律提出，“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可向人民法院提起訴訟。”——消協組織提起公益訴訟的主體資格由此誕生。
所謂消費公益訴訟，顧名思義是出于保障消費者權益這一公益目的發起的訴訟，它保護的是眾多不特定而不僅是特定消費者的權利。以廣州假鹽案為例，一位購買了假鹽的消費者，很少留下購物憑證，也只有微乎其微的可能性，會為了幾塊錢的商品去打一場曠日持久、花費不菲的官司。用中國人民大學法學院教授劉俊海的話說，這是“為了追回一只雞、必須殺掉一頭牛”的個體維權困境。而公益訴訟賦予了消協代表眾多消費者將違法企業送上法庭的資格，被業內認為是消協的“終極技”。
但現實并不盡如人意。
自2014年消費公益訴訟誕生起直到2016年，浙江、上海、江蘇等地方消協和中消協都曾提起過訴訟，然而有的未受法院支持，有的審理多年仍沒有結果，雖然一些案件推動了行業整改和相關規范出臺，但并非正式的法院判決。
2016年，吉林省消費者協會提起一起“假鹽案”訴訟，與廣東“假鹽系列訴訟”十分相似，被告也是銷售假冒食鹽，消協也接到當地檢察院的建議書。根本不同在于，這次勝訴結果是“被告進行公開道歉”。
吉林“假鹽案”是我國首例勝訴的消費公益訴訟，但以賠禮道歉告終的勝訴有多大威懾力，卻是無法回避的現實問題。
中國人民大學法學院教授、中國民事訴訟法學研究會副會長肖建國提出，企業之所以甘冒違法風險，正是由于非法利益的龐大，這一數額刨除行政罰款和刑事罰金后也仍然可觀。如果消費公益訴訟止步于賠禮道歉，起不到真正的威懾效果。
“我們也和檢察院討論過懲罰性賠償，但不管在法律層面還是后續處理層面，都涉及太多問題，很難操作。”吉林省消協投訴與法律事務部劉亞軍曾全程參與此案，他坦言，在當時缺乏經驗借鑒，純屬摸著石頭過河的情況下，他們選擇這一起典型、明確、易于操作的案件，試水的目的要大于懲戒。
放眼全國，無論是浙江省的首例訴訟，還是上海、江蘇、吉林等在公益訴訟上有所嘗試的地區，其訴求都限定在司法解釋明確規定的范圍內，最后結果也往往以賠禮道歉或整改、和解告終。所謂明確規定的范圍，是《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）所指出的：原告在消費民事公益訴訟案件中，請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的，人民法院可予支持。
換言之，消費公益訴訟被賦予的請求類型離現實期待差距不小。
“死磕”懲罰性賠償
這種差距，是廣東省消委會“死磕”懲罰性賠償的開始。
但凡是突破現有條框的嘗試，都不會太順利。
“假鹽案”之前，廣東省消委會還提起過“毒豬肉案”公益訴訟。
2015年8月，深圳市抓獲對豬肉噴灑或浸泡有毒有害液體后進行銷售的20名犯罪嫌疑人。2017年3月，廣東省消委會向深圳市中級人民法院提起公益訴訟，請求法院判令20名嫌疑人承擔賠償金1006.2萬元。一審未得到法院支持。
“（假鹽案）在廣州打贏了，（毒豬肉案）在深圳沒有，這就能看出懲罰性賠償的爭議有多大。”肖建國介紹，在學術界，消費民事公益訴訟中的懲罰性賠償也引起過爭議，一些專家認為，民法的損害賠償是以填補損害為目標，懲罰性賠償的請求與此目標相違背；民訴法、消法、相關司法解釋中沒有明確規定，也讓這一訴求面臨“無法可依”的窘境。
“難點就在于沒有明文規定。不管是侵權法還是食安法，規定的主體并不是消協，而是有合同關系或者侵權事實的點對點的個體。”廣東金輪律師事務所高級合伙人陳聯書全程參與了此次公益訴訟，她介紹，法律賦予了被侵權個人向施害方索求賠償的權利，但并沒有賦予消協以不特定消費群體的“身份”向施害方索取更高額的懲罰性賠償的權利。既然法律沒有規定，法院又如何能判決？
她坦承，雖然提出了激進的訴求，內部對案件的勝訴也沒有把握。不過，經過一番考慮之后，廣東省消委會仍決定就“毒豬肉案”提起上訴，并在之后提起“假鹽案”訴訟。
“當時我們互相鼓勵，哪怕最后維持原判，我們為此努力了。既然有爭議，就讓大家來評判，至少在說理上能起到推動作用。”陳聯書回憶，在這些案件的前期準備工作中，討論與研究占了大頭。他們從民訴法、消法、食安法、侵權法等相關法律中找依據，希望推進懲罰性賠償的落地。
“口子”還是存在?！端痉ń忉尅冯m然沒有明確提及懲罰性賠償，但在停止侵害、排除妨礙等訴求后還有一個“等”字；而《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》提出，生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者可以主張價款十倍賠償金，消費者協會依法提起公益訴訟，也可參照此《規定》。
這些規定成為“假鹽案”勝訴并確認賠償金額的依據。
第二條道路“確認之訴”
對于廣東在消費公益訴訟上取得的成果，業界不吝點贊。對外經貿大學法學院教授蘇號朋認為，公益訴訟制度在我國剛剛起步，廣東省消委會提起的懲罰性賠償之訴，推動公益訴訟進入高級階段。中國人民大學法學院教授劉俊海指出，這次成果離不開當地消委會態度鮮明、措施有力，也有賴于當地檢察院及法院關注民生、努力作為。
但“點贊”之后，消費公益訴訟的前路仍非一帆風順。廣東用一年半時間磕下懲罰性賠償，相比之下，同樣意在突破既有制度的中消協似乎走得更艱難。
2016年7月，中消協就雷沃重工股份有限公司等四被告違法違規生產銷售正三輪摩托車提起公益訴訟，首次提出請求法院確認企業違法行為構成《消法》第五十五條欺詐行為的訴訟請求。
確認之訴有別于懲罰性賠償。中消協法律與理論研究部主任陳劍介紹，廣東的數起案件中，懲罰性賠償由企業全部拿出來交給法院，而確認之訴則請求法院對企業違法行為性質進行確認，從而使消費者可以依據有關3倍賠償的法律規定提起個案訴訟獲得賠償。如果確認之訴通過，意味著消費者獲得賠償將更加便利。
陳劍稱，懲罰性賠償在特定情形下的直接請求與違法行為的確認之訴是消協組織希望推進的兩條制度創新之路。在此前的論證中，一致認為后者條件更加成熟，一是理論建設更加完善，二是資金流向明確，三是這一訴訟模式在日本、巴西、德國等國已有立法規定。
饒是如此，這一案也打得舉步維艱。
據此前公布的信息，北京市第四中級人民法院受理該案后，被告多次向法院申請延期舉證，其間，中消協在繼續取證的同時與雷沃重工進行了四次會談。雷沃重工雖然表示已停止生產銷售違法違規的正三輪摩托車，但雙方在消除安全風險的方案、確認被告行為構成欺詐以及應承擔的懲罰性賠償責任等方面存在較大分歧。
由于多輪溝通未達一致，中消協于2017年2月27日向北京市四中院提交了9份補充證據，其后又提交了多份補充證據。一年半過去，此案仍在審理中。
資金匱乏制約消費公益訴訟
根據中消協提供的相關資料，從2014年到2018年，4年中全國消協組織提起的消費民事公益訴訟僅14例，相比環境公益訴訟差距明顯。
消費公益訴訟面臨幾重“大山”。
資金匱乏是第一道坎。肖建國介紹，消協提起公益訴訟需要繳納訴訟費，如果涉及賠償性訴求，費用還要更高，若進行到二審又是一筆不小的費用。據媒體報道，“假豬肉案”耗費8萬余元案件受理費及4.5萬元律師費。在較為成熟的環保公益訴訟領域已經出現這樣的情況，肖建國記得，一家環保公益組織被要求支付170多萬元的一審費用，一審敗訴，二審費用也要100多萬元，很大程度上制約了公益訴訟的進程。
由于資金等原因，消協在取證方面也十分受限。肖建國對中消協一案有所了解，他透露，這一案件涉及全國多地，意味著工作人員需要前往多個省份調集各地相關部門的處罰信息、銷售部門的賬本記錄、證人證詞，工作量龐大。此外，消協還需要購買車輛保全證據、找有資質的檢測機構進行檢測，無一不是高昂的支出。而大部分消協沒有雄厚的財力支撐，為了減輕取證困難，不得不依賴法院作出的有罪判決，這無疑限制了訴訟范圍。事實上，吉林與廣東提起的假鹽案、有毒豬肉案等都是在已有判決及地方檢察院支持的基礎上展開。
像陳聯書這樣的公益律師在訴訟中發揮了重要作用，他們提供了近乎免費的專業支持，但免費支持并不被專家和消協內部人士看好。“西方國家的團體訴訟（公益訴訟）主要由律師召集發起，為什么那么多？因為律師能從中獲取一定的代理費，這是市場化帶來的動力。”劉俊海認為，依賴律師們的公益心非長遠之計。
“戰力不足”也是消協面臨的普遍難題。陳劍透露，由于歷史遺留原因，一些消協組織的訴訟主體資格存在障礙。劉亞軍則介紹，公益訴訟這一領域過于專業，消協人手不足，專業性人士稀缺。僅省級消協有資格提起公益訴訟的這一規定，也限制了公益訴訟的數量。
公益訴訟制度仍待完善
困難重重，但并非沒有破解之道。
肖建國認為，由于尚無規定，目前廣東選擇將懲罰性賠償所得上繳國庫，這其實不符合民事訴訟的常規?？梢詢炏葷M足消費者的索賠需要，剩下的成立消費公益基金，為消協的公益訴訟提供資金支持。此外，可以參照檢察機關提起訴訟的規定，對公益訴訟的訴訟費用予以減免，減輕消協的經濟負擔。
劉俊海指出，在當前經濟環境下，地方相關管理部門應該理性看待公益訴訟，不應將優化營商環境與優化消費環境對立。
陳劍則希望，在相關部門為公益訴訟提供證據支持方面，如能出臺明確規定，將降低消協取證難度。
在訴訟主體資格限制方面，也有地區嘗試突破禁錮。記者從深圳市消委會了解到，今年5月，深圳市食品監督條例賦予了當地消委會對食品領域提起公益訴訟的資格，目前深圳消委會已成立專門小組，著手對一些案例進行準備。
廣東省消委會也沒有止步于當下。前段時間，該會再次就食品犯罪問題提起訴訟，首次以仍在實際經營的市場主體——深圳市七十九號漁船餐飲服務有限公司為被告。目前，深圳市中級人民法院已受理此案。
提到消費公益訴訟的未來，陳劍希望，隨著經濟的發展，消協能獲得更多人力、財力、行政的支持，有能力提起更多公益訴訟。“現在的進展還不盡如人意。我們有13億消費者，公益訴訟和每個人都息息相關。”
陳聯書則希望，相關立法能進一步完善，“國家這么大，涉及方方面面，通常法律又是滯后于生活的。我們希望在法律沒有明確規定、但現狀明顯不公平不合理的時候，能參照國外一些好的做法，最大限度維護消費者權益。”
消費公益訴訟4年探索之路
2014年3月15日 新《消法》確認消協訴訟主體資格
第四十七條：對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。
2014年12月 首次提出消費公益訴訟
浙江省消保委就鐵路實名制乘客車票遺失強制補票提起公益訴訟，這是消協組織提起的首例消費民事公益訴訟。
2015年7月 首起法院受理的消費公益訴訟
上海市消保委就手機預裝軟件無法卸載提起公益訴訟，以企業整改結束。
2016年7月 首次提出“確認之訴”
中消協就雷沃重工股份有限公司等四被告提起訴訟，首次提出確認企業違法行為構成欺詐的確認之訴，目前仍在審理中。 2016年8月 首例勝訴的消費公益訴訟
吉林省消費者協會針對違法銷售不合格食鹽提起請求判令賠禮道歉，該案是首個法院判決勝訴的公益訴訟案例。
2016年9月 首例公共服務領域公益訴訟
江蘇省消協就供用水格式合同違約金過高提起公益訴訟，是全國首例公共服務領域公益訴訟，以被告整改告終。
2017年3月 首次提出“懲罰性賠償”
廣東省消委會針對生產、銷售病、死豬肉行為提起消費民事公益訴訟，請求法院判令被告承擔懲罰性賠償。懲罰性賠償訴請一審未獲法院支持。
2017年10月 “懲罰性賠償”首次獲支持
廣東省消委會就生產、銷售假鹽行為提起四例公益訴訟，開創全國懲罰性賠償公益訴訟獲法院支持的先河。
2017年12月 首例共享經濟領域公益訴訟
廣東省消委會就“小鳴單車”拖欠押金、資金賬戶管理不規范等系列問題，提起公益訴訟。訴請獲得法院支持，并已申請強制執行。 2017年12月 首例個人信息保護公益訴訟
江蘇省消保委就手機APP涉嫌違法獲取消費者個人信息問題提起公益訴訟，以被告整改告終。 2018年5月1日 《深圳經濟特區食品安全監督條例》實行
食品生產經營者侵害眾多消費者合法權益的，市消費者委員會可以向人民法院提起公益訴訟。 |
