近日，一篇《滿腔痛苦與痛恨——我痛不欲生的注銷企業經歷》的文章刷屏。作者描述了為辦理企業注銷，九次到稅務所來回折騰的經歷。其中種種艱辛，不可盡數。

該文跟帖無數，迅速獲得了關注，并直接觸發了政策層面的回應。上海有望在推進企業注銷便利化方面，邁出堅實的一步。特別是，考慮到“辦理破產”（Resolving Insolvency）是世界銀行營商環境評估體系中的十大環節之一，上海作為指標城市之一，在世行對中國評分中占55%的權重，如果在注銷便利化方面有所突破，無疑有助于提升中國排名。

然而，這只是硬幣的一面。

值得關注的是，另一篇題為《新華社發問：企業注銷到底有多難》的文章，講述了一家十年來未辦理納稅申報的企業，近日在辦理注銷手續時，面臨著種種繁瑣的手續。但該文卻引發了一波質疑聲浪：一個違法的企業，在注銷時卻抱怨稅務麻煩，我們為什么要對它提供清稅便利？查辦偷漏稅收，是執法行為，不是提供優質服務……

企業情況各有不同，但是毫無疑問，企業注銷的便利化制度變革勢在必行。在爭議的聲浪中推進這項改革，最重要的就是要做到于法有據。

企業為何“生得容易，死得艱辛”

企業注銷，是消滅企業主體資格的最終一步，它注定比企業設立更為繁瑣。生得容易，死得艱辛，自有其道理。舉例而言，人出生的時候，赤條條地來，沒有什么牽掛，而歷經世事滄桑，臨死的時候，才發現相當麻煩，因為我們已然與周遭的世界產生了千絲萬縷的關系：我們既要清理債務，還要分配遺產；如果是皇室王族，甚至還有王位繼承之爭……

作為擬制的人，企業也大抵如此。企業設立，解決的是出生的問題，而企業注銷，解決的是死亡的問題。就企業設立而言，世行的營商環境評估，著力于從環節、時間、費用三個方面，對各經濟體進行評估，因為是從零到有，不涉及其他法益，企業設立制度安排的主體價值是便捷。此前世行營商環境評估，我國的“開辦企業”得分85.47分，排名僅為全球93位。經過一系列改革，上海的“開辦企業”，已經從原來的7個環節，減為3個環節，從24天減少為3-5天，費用也大為降低，北京亦如此。在該項目上，我國的世行排名有望大幅提升。

企業注銷則不同。由于企業在多年運營中，形成了大量法律關系，牽涉到了諸多主體，企業注銷的主體價值是平衡保護各方利益，然后才是追求效率。因而，世行評估“辦理破產”環節的問卷，就有大量的關于債權人保護的規范。企業注銷之前，必須對所有的權利義務，做一個徹底的了結，這就涉及到私益與公益的雙重保護問題。就私益而言，企業必須償付債務，包括員工工資、債權人欠款等；就公益而言，企業必須繳清社保并清結稅款，如果卷入環境侵權等訴訟，還必須了結訴訟，另外，還必須到開戶行注銷公司賬戶、到公安部門注銷印章，方可到市場監管部門注銷營業執照，完成注銷手續。

因而，那種指望企業注銷與企業設立一樣便捷的想法，實在是過于天真了。改革要推進的是，如何在不傷害公益與私益的情況下，優化流程，提升企業注銷效率。

對“僵尸企業”可采用簡易注銷

改革的首要思路是分類管理，精準施策。在現實生活中，有些企業領取營業執照后從未開展經營活動，也從未締結任何法律關系，它們通常被稱為“僵尸企業”。它們占據了大量的企業名稱資源，如果及時釋放出來，于社會大有裨益。

上海的工商行政管理部門，在改革中探索出了一條簡單注銷程序，供市場主體選擇。該程序大體包括以下方面：

其一，企業自行選擇。凡領取營業執照后未開展經營活動、申請注銷登記前未發生債權債務或者已將債權債務清算完結的有限責任公司、非公司企業法人、個人獨資企業、合伙企業申請辦理注銷登記的，可以選擇簡易注銷登記程序。也就是說，股份有限公司因為股東人數眾多，法律關系復雜，暫不適用這套程序。除此之外的所有類型的企業，均可一體適用。當然，是否適用，由其自行選擇。

其二，最少化材料提交。企業選擇申請簡易注銷登記時，只需提交法定代表人（投資人或執行事務合伙人）簽字、蓋章的申請書、指定代表或者共同委托代理人授權委托書、全體投資人承諾書和營業執照正、副本即可，因為沒有開展經營，當然無須提交社保繳納及結稅證明等材料。

其三，優化公告服務。企業可以在國家企業信用信息公示系統上免費進行45個自然日的簡易注銷公告，并上傳《全體投資人承諾書》。此種公告的目的，在于提示潛在的債權人，以方便其申報債權。將企業信用信息公示系統作為公告平臺供企業選擇，主要的考量是企業承諾不存在債權人，故可選擇此平臺進行公告。

其四，失信聯動懲戒。對于企業在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的，登記機關可以依法做出撤銷登記，將該企業列入嚴重違法失信企業名單，并通過國家企業信用信息公示系統公示。有關利害關系人也可以通過民事訴訟，向投資人主張其相應民事責任，投資人違反法律、法規規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。也就是說，通過撤銷此前的注銷登記，將法律關系回轉至初始狀態，并不傷害其他主體的合法權益，同時對欺瞞的企業進行聯動懲戒。

解散決議，大股東失聯該怎么辦

一般情況下，企業注銷，都要完成三大步驟：其一，解散決議，解決的是公司形成問題；其二，清算分配，解決的是債務清結和股東利益分配的問題；其三，注銷登記，解決的是主體資格宣示消滅的問題。

我們先說解散決議，它的重點是保證意思表示真實。我國《公司法》第43條規定，有限責任公司形成解散決議，必須經代表三分之二以上表決權的股東通過。

以上規定，適用于有效決議可以形成的場合。如果股東失聯、或者雖然聯系得上，但卻種種不配合，則又當如何？

在法理上，解散決議仍需股東自己形成，政府無法代勞。在這種情況下，未失聯的股東，可以通過書面、報紙或公告方式，通知全體股東（在一定情況下，甚至可以通過企業信用信息公示系統予以公告），召開股東會，形成符合法律及章程規定表決比例的解散決議。

現實生活中，有一種極端的情況，即失聯的是大股東，未經其同意，公司無法形成有效注銷決議，而且，繼續存續會使股東利益受到重大損失，通過其他途徑不能解決。在此種情況下，根據我國《公司法》第182條的規定，持有公司全部股東表決權百分之十以上的股東，可以向人民法院提起強制解散申請，人民法院可以做出強制解散的裁定。

也就是說，小股東失聯，大股東可以公告后形成解散決議；大股東失聯，小股東可以通過法院形成強制解散決議。

另外，還有一個很現實的問題，即企業作出解散決議后，出于種種原因，法定代表人就是不愿或者無法代表公司提出注銷申請，則又當如何？提出申請，只是意思表示傳送的問題，完全可以通過替代性安排來解決。也就是說，可以由股東依法成立的清算組負責人簽署注銷文件，非公司企業法人可以由出資人依法委派新法定代表人簽署注銷文件，辦理注銷登記。

違法企業，無權享有清稅便利

企業在做出解散決議后，應當進行清算。根據我國公司法的規定，公司應當在解散事由出現之日起十五日內，由股東組成清算組，進行清算。逾期不成立清算組進行清算的，債權人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算。清算的過程，就是對企業的公共債務與私益債務進行清結的過程。

本文開頭提到的第一篇文章里，當事人抱怨的是結稅手續的種種繁瑣，其中不乏對于電話無法接通、工作人員下班過早等的抱怨，除夯實工作作風之外，還可從以下兩方面予以破解：

其一，充分發揮“一窗通”服務平臺的功能。打通工商、稅務、社保等部門辦理企業注銷業務流程，實現企業注銷一次申請、同步推送、關聯預檢、分類處理。也就是說，一旦市場監管部門受理了企業注銷申請，就要將相關信息同步推送至稅務、社保、公安等相關部門，這些部門即同步開展關聯預檢，開始查詢企業繳納稅收、社保等信息，并做好預先檢錄工作，一俟申請人到了窗口來申請，即可迅速為其辦理，減少其跑動次數。

“讓數據多跑路，讓百姓少跑腿”，正在成為普遍的做法。目前正在征求意見的《上海市公共數據與一網通辦管理辦法》規定，公共管理和服務機構應當公布“最多跑一次”政務服務事項清單，包含事項名稱、申請材料、辦事流程、辦理時限等。行政相對人選擇通過網上身份認證、線上支付、物流快遞等方式辦理業務的，不得強制要求行政相對人到現場辦理。對于申請材料齊全、符合法律規定的，確保從受理申請到取得辦理結果只需一次上門或者零上門。

該規章還規定，對行政相對人已經提交并能夠通過信息化手段調取的材料，或者能夠通過數據互認共享手段獲取的其他公共管理和服務機構的證明材料，不得要求行政相對人重復提交?？梢韵胍?，在不遠的將來，多次往返大廳辦理注銷登記事宜的場景，將一去不返了。

其二，引入注銷告知承諾制度。鑒于企業注銷環節多，每個環節都需要一定的時間，加起來，時間就長了。要解決這一問題，除了前述“同步推送”，以達到“串聯”改為“并聯”的效果外，還可以探索引入告知承諾制度。

也就是說，符合一定條件的企業提出注銷申請，區內市場監管部門應當一次性告知注銷條件和需要提交的材料，申請人以書面形式承諾其符合注銷條件并承擔企業債務的，由市場監管部門予以注銷登記。具體辦法由區內市場監管部門制定。目前，我國在行政審批方面，已經引入了這項制度，在企業注銷方面，這方面的制度創新，也值得探索。也就是說，如果申請人承諾以其個人財產為潛在的債務承擔連帶責任，則可以加快注銷流程，例如，法律規定的45個公告日，就可以相應縮短。當然，這方面涉及法律法規的修訂，無法一蹴而就。

必須指出的是，企業必須承擔主體責任。能夠適用簡易注銷或注銷告知承諾制度的，一定不是那些未依法履行稅收申報義務，因而被列為非正常戶的企業。對于這些企業，稅務部門應當按照稅收征管法的規定，嚴查其是否偷漏了稅收，在其恢復為正常戶之后，才能為其辦理注銷。期間種種繁瑣艱辛，都是企業應當承受的代價。執法不是請客吃飯，納稅意識淡薄，甚至多次違法、劣跡斑斑的企業，無權要求稅務部門為其迅速清稅。對違法企業提供清稅便利，就是對誠信守法納稅人最大的不公，也是對稅務部門履行公職的褻瀆！

改革創新，應留下容錯試錯空間

行政效率弱于市場效率，根本原因在于問責壓力。對于市場主體來說，失敗了可以重來，但行政官員卻很少擁有犯第二次錯誤的機會。因而，照章辦事成為最理性的選擇，也是目前的常態。我們必須對改革創新留下試錯與容錯的空間，以下茲取數例：

►如果企業在辦理注銷過程中，發現營業執照遺失。

如果一板一眼地操作，則先要刊登遺失公告，再行補領執照，最后再注銷企業，這樣無疑徒增時日。在這種情況下，完全可以將原先補領營業執照與注銷登記兩個環節合并為一個環節，企業可以持在報紙刊登的執照遺失公告及注銷登記申請材料直接辦理注銷登記，也就是說，不需要再行制作并頒發新的營業執照。

►股東、董事等工商登記事項發生變更。

企業在辦理變更登記時，市場監管部門經常要求所有股東或董事到窗口簽字確認，或許是想規避相關決議“冒簽”而帶來的法律爭議。其實在法理上，由全體股東指定的代表或共同委托的代理人向登記機關申請變更登記，并無不可。要消解實務部門的擔憂，有兩個選擇：其一，先行告知申請人或其代理人違法后果，并輔之以律師見證或公證部門公證等方式予以增信；其二，明確市場監管部門只履行形式審查職責，企業必須承擔主體責任。

►在企業注銷的清稅環節，也可以探索引入注冊稅務師的清稅報告服務。

在一定條件下，政府稅務部門憑借清稅報告，完成形式審查，就可以為企業辦理結稅，以免當事人不了解流程而多跑冤枉路。

總體而言，只要符合國家政策與改革方向，就應當允許政府部門積極探索。哪怕出現改革失誤，只要決策程序符合法律法規規定，即應當對有關單位和個人不作負面評價，免除或者減輕相關責任。唯此，改革創新才能有如源頭活水，永葆活力！（上海市政府法制辦副主任、法學教授羅培新）

編輯：foodqm