1984年，聯合國糧農組織和世界衛生組織召開食品從業人員健康檢查專題會議時指出：最有效的食源性疾患的預防措施是對食品從業人員進行教育和培訓。國際上，普遍將培訓、檢測和檢查作為食品安全領域最常用的三種工具，而員工培訓不足被認為是導致食品安全問題的主要原因。2005至2015年，我國發生食品安全事件約227386起，其中60.16%的事故發生在食品生產加工環節，75.16%為人為因素導致。

宏觀上看，經過幾輪立法及機構改革，我國的食品檢測及檢查體系正在逐步形成和完善，如通過開展從上至下各層級各業態的食品抽檢以及日常檢查、飛行檢查、體系檢查和隨機檢查工作，推動了檢測和檢查的規范實施，對保證食品安全形勢“穩定向好”起到關鍵性作用。但就培訓而言，尤其是對從業人員的培訓，與新時代食品安全治理要求還有一定差距，亟待規范和完善。

立法演進與發展

立法脈絡。盡管1965年8月國務院批轉的《食品衛生管理試行條例》及1979年8月實施的《中華人民共和國食品衛生條例》都有各級衛生部門、食品生產、經營主管部門或食品生產、經營單位要加強職工食品衛生科學知識教育、訓練的表述，但嚴格意義講，對食品從業人員培訓的立法始于1983年7月1日試行的《中華人民共和國食品衛生法（試行）》，其中第二十條規定：“食品衛生管理、檢驗機構或者食品衛生管理人員的職責是：（一）貫徹執行食品衛生法規和有關規章制度，組織培訓食品生產經營人員”；第三十三條：“食品衛生監督機構的職責是：（二）協助培訓食品生產經營人員，監督食品生產經營人員的健康檢查”。該法于1995年10月結束試行后，刪除了上述第二十條的規定。

之后，2009版《食品安全法》第三十二條規定：“食品生產經營企業應當建立健全本單位的食品安全管理制度，加強對職工食品安全知識的培訓......”，與之配套的《食品安全法實施條例》第二十二條規定“食品生產經營企業應當依照食品安全法第三十二條的規定組織職工參加食品安全知識培訓，學習食品安全法律、法規、規章、標準和其他食品安全知識，并建立培訓檔案。”

在此基礎上，2015版《食品安全法》進一部強調：“食品生產經營企業應當配備食品安全管理人員，加強對其培訓和考核。經考核不具備食品安全管理能力的，不得上崗。食品藥品監督管理部門應當對企業食品安全管理人員隨機進行監督抽查考核并公布考核情況。監督抽查考核不得收取費用”，并在第一百二十六條第二款中明確：“食品生產經營企業未按規定建立食品安全管理制度，或者未按規定配備或者培訓、考核食品安全管理人員”的，“由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證。”

以上，不難看出，我國對于食品從業人員的培訓是重視并逐漸強化的，很長一段時期都是由食品衛生管理、監督機構或主管部門組織或協助實施，培訓內容側重于衛生知識、食品質量安全知識等。2008年“三鹿奶粉”事件擾動下，2009版《食品安全法》的立法宗旨從衛生轉向安全，對于從業人員的培訓也由過去相關部門組織或協助轉變為企業的一種主體責任。為了體現重點和嚴厲，2015版《食品安全法》將食品安全管理人員的配備、培訓、考核情況納入行政處罰范圍，試圖通過抓住“關鍵少數”推動培訓工作落實，促進食品安全工作開展。

實操規范。為了推動立法內容實施，一些操作性文件跟進出臺，尤其是2004年起我國實施“分段監管”及“分段監管+綜合協調”模式之后，相關規定被逐漸細化。如《全國食品安全宣傳教育綱要（2006-2010）》（國食藥監協〔2006〕446號）規定：“提高食品監管人員和企業從業人員的食品安全標準知識水平，促進食品企業依法生產經營和食品安全自控能力的不斷提高”；食品生產經營者應“學習掌握食品安全法律法規、標準和食品安全規范等知識”，并強調要“發揮行業組織和專家的作用。”

《食品安全宣傳教育工作綱要(2011-2015年)》（食安辦〔2011〕17號）明確：“各類食品生產經營單位負責人每人每年接受不少于40小時的食品安全法律法規、科學知識和行業道德倫理的集中培訓；主要從業人員每人每年接受不少于40小時的食品安全集中專業培訓。”重點強調“有關部門、行業組織和食品生產經營單位應建立培訓制度,堅持‘先培訓后上崗’,定期培訓食品行業從業人員。對所有食品從業人員、尤其是企業負責人和質量安全管理員以及小作坊、小攤販、小餐飲從業人員,開展食品安全知識、法律知識以及行業道德倫理的宣傳教育。有針對性的開展食品安全標準、管理和專業知識宣傳和培訓,增強食品生產經營者的法制意識、誠信意識、首責意識和從業素質。對生產加工從業人員、尤其是企業負責人和食品安全管理員,重點培訓食品原料采購使用、食品添加劑使用、良好生產規范、生產環節質量控制等專業知識;對餐飲服務從業者,重點培訓食品原料采購、儲存、烹調方面的衛生安全知識,以及專業操作規范要求、食物中毒處置等知識;對食品運輸流通從業人員,重點培訓各類食品儲存、運輸的衛生安全知識以及禁止違法添加非食用物質和濫用添加劑的規定等。”

再如，2012年6月《國務院關于加強食品安全工作的決定》（國發〔2012〕20 號）指出：“進一步健全食品行業從業人員培訓制度，食品行業從業人員必須先培訓后上崗并由單位組織定期培訓，單位負責人、關鍵崗位人員要統一接受培訓”。2017年2月《“十三五”國家食品安全規劃》(2016-2020年）（國發〔2017〕12號）重申：“食品生產經營企業每年安排食品安全管理人員、主要從業人員接受不少于40小時的食品安全法律法規、科學知識和行業道德倫理的集中培訓。有關部門要加強指導，培養師資力量，制定培訓大綱和教材，利用大專院校、第三方機構等社會資源開展培訓。鼓勵行業協會對從業人員開展培訓。”

而從有關部門的落實上看，如2011年5月國家食品藥品監督管理局出臺的《關于印發餐飲服務單位食品安全管理人員培訓管理辦法的通知》（國食藥監食〔2011〕211號）明確“地方各級食品藥品監督管理部門負責本行政區域內餐飲安全管理人員培訓、考核等管理工作”“申請人申請《餐飲服務許可證》時，應提交餐飲安全管理人員有效培訓合格證明”。2014年6月國家衛生計生委、工業和信息化部、農業部商務部、質檢總局、食品藥品監管總局聯合下發的《關于加強食品安全標準宣傳和實施工作的通知》（國衛食品發〔2014〕35號） 明確：“食品行業主管部門要指導食品行業、企業和從業人員根據食品安全管理要求，有針對性地開展食品安全標準培訓工作，防范食品原料、生產經營過程中的食品安全風險，提高食品安全科學管理水平。”

綜上可見，對于從業人員培訓，雖幾經立法演進并轉變為食品生產經營者的主體責任，但政府職能部門并未袖手旁觀，及時跟進相關要求和操作路徑，對培訓內容、培訓時間、培訓層級、相關渠道做了框架性、基礎性的安排。亦可見這并非生產經營者的單一責任，有關部門、行業組織、院校機構等在主導、指導、引導和組織實施中同樣負有責任。此外，在食品生產經營主體市場準入環節，核查培訓制度及從業人員培訓、考核情況亦是一個主要內容。

檢查評價。檢查和考核是評估制度實施效果的有力手段，從食品監管職能部門的相關規定看，如2009年7月出臺的《流通環節食品安全監督管理辦法》（工商總局令第43號），2009年12月出臺的《食品生產加工企業落實質量安全主體責任監督檢查規定》（質檢總局2009年第119號公告），2010年3月《餐飲服務食品安全監督管理辦法》（衛生部令第71號）都將檢查從業人員培訓或相關情況作為一項重要內容。

2013年機構改革組建國家食品藥品監督管理總局后，2016年3月出臺的《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》（總局令第23號）及配套的《食品生產經營日常監督檢查要點表》將三個環節的從業人員培訓檢查進行了整合：食品生產環節檢查是否“有從業人員食品安全知識培訓制度，并有相關培訓記錄”；銷售環節檢查“食品經營企業是否對職工進行食品安全知識培訓和考核”；餐飲服務環節檢查是否“具有從業人員食品安全培訓記錄”；保健食品環節檢查是否“建立從業人員培訓記錄及考核檔案”及“從業人員上崗前經過食品安全法律法規教育及相應崗位的技能培訓”。除保健食品環節檢查的第二項作為關鍵項外，其他環節均作為一般檢查項目。

此外，始于2014年的國家食品安全示范城市創建活動，將從業人員培訓作為一項重要的“創城”評價指標，如《國家食品安全示范城市標準（修訂版）》規定：“規模以上食品生產經營單位設置食品安全管理機構，明確分管負責人，配備食品安全管理人員，加強對其培訓和考核。食品生產經營單位負責人、食品安全管理人員、主要從業人員每人每年接受食品安全法律法規、科學知識和行業道德倫理的集中培訓不少于40小時。”

顯然，對從業人員培訓的要求貫穿事前事中事后三個環節，職能部門希望通過強化日常檢查，推進企業主體責任的落實，也希望通過對相關管理人員、負責人的抽考、公示和處罰來強化立法的嚴肅性。而廣泛開展的食品安全示范城市創建活動，一定程度上推動了各級政府和職能部門對從業人員培訓工作的重視和落實。

現實問題與挑戰

不匹配的主體責任。對于從業人員培訓，相對而言，大的生產經營主體要好于小的生產經營主體，但全國約1300萬個食品監管對象中，規模以上食品生產經營主體只占20%左右，其他均為10人以下的小食品生產經營者。有研究表明，在7500萬食品從業人員中，初中和小學文化程度約占60％，高中或中專文化程度約占20％，大專及以上文化程度僅占5％左右，其余多為小學三年級以下及文盲。從業人員中85%以上是進城務工和城鄉結合部人員，一半以上的企業法人或負責人并不具備食品相關專業背景，缺乏法律意識和專業技能。而受制于經濟水平、認知能力、道德水準、培訓渠道、時間成本、人員流動等因素，80%的食品生產經營者面對這一法定主體責任存在匹配性差異，無心無力承擔之下，只能做“表面文章”，疲于應付。

被弱化的監管項目。執法人員在許可核查及日常監管中更多關注企業“硬件”等客觀直接的檢查，如工藝布局、設備設施、衛生狀況、從業人員的健康證明等，而一般認為培訓是“軟”“虛”的，不足以引起食品安全問題。作為一般項目，檢查中往往“一掃而過”，重點放在“有沒有”，很少驗證“實不實”。對企業食品安全管理人員隨機進行監督抽查考核并公布考核情況，也只停留在法條上，事實上，也很少有食品生產經營者因此項不合格而受到處罰，立法初衷并沒有在執法環節得到很好的體現。當然，另一個事實是，面對不斷更新的法律法規和層出不窮的食品安全問題，高強度的基層工作致使監管者自身培訓也大打折扣。

被邊緣的行業組織。在提倡食品安全社會共治的今天，行業協會、檢驗機構、社會組織、專家委員會等被賦予重要的參與地位，但角色和價值也僅僅體現在法規政策里，在社會共治的進程中，其主動參與少，被動參與多是普遍現狀。食品安全事件發生后，第一時間發聲的并非生產經營者和行業組織，公眾慣性認為政府才是當仁不讓的“主角”。而行業協會、檢驗機構等社會組織也習慣定位為維護行業利益的“私益組織”，而非食品安全治理中不可或缺的角色，自律行為的出發點和歸結點多是為了取得“官方認同”，而非基于“社會認同”和恰當的成員利益，不愿、不能或不敢爭取“話語權”。此外，食品行業組織受區域和產業發展限制而參差不齊，自身專業能力難以承擔轉接的培訓職能，且政府對其參與也僅停留在鼓勵和號召上，并未給予相應的權和利。

被混淆的培訓概念。實務中，最大的混淆就是將教育等同于培訓。食品安全教育是有目的引導食品參與者接受食品安全知識和法律并按照法律規范行為活動，著眼于改變人的觀念，側重于強調食品安全的重要性，如國民食品安全教育、學生食品安全教育等。而食品安全培訓更多強調的是如何去做，一般是一對一的、動手實踐的、針對特定崗位、操作任務的專門訓練，目的在于規范從業者的行為，如洗手更衣、消毒滅菌、進貨查驗、出廠檢驗的方法步驟、操作規范等等。兩者相輔相成，缺一不可，但實踐中，大多的食品安全培訓，只是對食品安全法律法規、食品安全標準、相關科學知識、職業道德的宣傳、講解和灌輸，稱為通識教育更為確切，而只教育不培訓是遠遠不夠的。前文中保健食品相關檢查的第二項內容表述或許更為全面：“從業人員上崗前經過食品安全法律法規教育及相應崗位的技能培訓”。

顯然，產生問題的原因是多方面的，既有食品產業發展不均衡、企業自我規制不力的原因，也有行業組織缺位、作用尚未體現的原因。從監管者角度看，立法雖賦予企業主體責任，賦予社會組織參與權利，但顯然形式大于內容，象征大于實質，配套機制依然欠缺，相關渠道依然有限。而更深層次的是，我國食品安全管理系統中還未形成真正的食品安全文化，嚴管重罰之下忽略了教育和培訓這類“軟”性手段，而后者往往是整個系統構建、立足和前行的基石，因為它改變人的思維和行為方式。

改進路徑與實踐

目前，我國的食品安全社會共治仍以政府主導為主，主體責任和監督責任的落實必須通過政府強力推動。新一輪監管體制機制改革已經啟動，基于食品安全治理體系和治理能力現代化建設、“放管服”、“簡政放權”的新時代背景，以及食品安全屬地管理和市場綜合監管模式和“誰執法誰普法”、“處罰到人” 的總體要求，構建以政府為主導、統一的食品安全教育培訓體系勢在必行。

國家層面。完善食品安全教育和培訓立法，明確國民、監管者、從業者、相關社會組織的法律地位、義務和責任，構建基于風險和行為的食品安全文化；配套組織實施、考核評價、獎懲機制；委托相關機構培養師資力量，統一編制教育和培訓大綱、教材等。

地方政府。培育社會組織，遴選培訓機構，評價培訓資質，購買培訓服務、暢通培訓渠道；賦權與行業協會、科研院所、檢驗機構、專業學校、專家學者，提升其參與食品安全治理的積極性；在智慧政府、智慧政務框架內，搭建職能部門、社會組織及食品生產經營者的溝通交流平臺；加快信用體系建設，強化對從業者、社會組織的制度與道德、自律與他律雙重約束。

職能部門。結合行政許可、日常監管、風險分級、監督抽檢等環節，綜合評估食品業態、生產經營主體教育培訓現狀，了解培訓需求，提出培訓建議；指導食品生產經營者擬制培訓計劃，對接培訓機構，確定培訓渠道，按需完成培訓目標；加強動態監管、抽查考核、公示和處罰。

實踐案例。公開報道顯示，2015年7月，內蒙古自治區與中安食品安全培訓網簽署委托培訓協議，要求全系統食品安全監管及相關人員以及食品生產經營者每年進行40個課時的食品安全培訓，并將其培訓情況納入考核。

2016年4月，甘肅省開通食品藥品人員培訓綜合管理平臺，致力于“提高食藥監管人員和食品、藥品、化妝品及醫療器械從業人員的培訓效率，降低培訓成本，實現培訓信息和體檢信息的大數據應用”。

2016年12月，大連市出臺《關于進一步加強大連市食品安全從業人員培訓工作的指導意見》，由市美食文化協會等食品安全協會利用“互聯網”等培訓考核平臺組織實施食品從業人員的培訓和考核工作。

2017年12月，上海市出臺《上海市食品從業人員食品安全知識培訓和考核管理辦法》，規定“食品安全相關協會負責制定本行業食品從業人員食品安全知識培訓大綱、考核標準和考核題庫，對社會培訓機構、行業協會承擔食品安全知識培訓的師資人員進行培訓”，頒發上海市食品安全培訓教師證。“食品安全相關協會應當對食品生產經營者自行組織或者委托社會培訓機構開展食品從業人員培訓和考核工作進行技術指導和質量控制。”并開通上海市食品安全培訓考核網。

2018年1月，安徽省成立食品行業協會，籌備之初就將組織行業從業人員培訓作為職能之一，“承接政府職能轉移，做好政府參謀助手，保障食品安全”。

2018年3月，長春市與中國健康傳媒集團達成合作協議，依托其2017年8月開通的“食安在線”網站，對全市食品從業人員進行培訓，修滿學分并通過在線考試，可獲得中國健康傳媒集團頒發的培訓證書，當年有效。（作者系長春市食品藥品監督管理局）

編輯：foodqm